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建议 | 关于《深圳经济特区生活垃圾分类管理条例》立法草案的建议

2019 年 10 月 11 日深圳市人大常委会召开《深圳经济特区生活垃圾分类管理条例》(以下简称:“《管理条例》”)立法的调研会,深圳市绿源环保志愿者协会理事陈旭绯律师受邀参加了座谈会,就关于《深圳经济特区生活垃圾分类管理条例》立法草案提出一些建议,以下是建议内容:

建议一:标题建议改为《深圳经济特区生活垃圾管理条例》,把“分类”两字去掉。理由是:按照上位法的规定,减量化、资源化、无害化(以下简称:“三化”)是基本原则,而要解决生活垃圾问题,需要从垃圾管理的全过程全链条加以规定,不是仅分类这一个环节可以解决的,把“分类”两字去掉,方便从更高的管理层面上来设计生活垃圾的管理制度。生活垃圾从产生源头到末端垃圾管理基本包括产生环节、流通环节、使用环节、弃置环节等,而分类只是弃置环节中的一个分支,仅规制这一个环节,难以达到生活垃圾管理的效果,也没有必要上升到地方法规的高度,而且关于生活垃圾分类问题,早在2015年深圳市就已经出台过《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》,如果认为这个办法不够先进,可以修订,没有必要在“分类”问题上反复立法浪费司法资源。 针对现在的生活垃圾管理现状,我认为现在更需要的更有效的生活垃圾管理法规是一部从生活垃圾源头产生开始到无害化处置完成后整个流程全链条的管控法规。

建议二:建议在《管理条例》的具体条文中进一步强化减量化、资源化、无害化这一基本原则。鉴于目前《管理条例》在其第一条的立法原则上也明确规定了“提高生活垃圾治理的减量化、资源化、无害化水平…“,也就是说,《管理条例》也同其上位法一样强调”减量化、资源化、无害化“这样的“三化”基本原则,但是在具体条文的规定上却没有强调对这一基本原则的贯彻,在源头减量化和资源化层面,目前条例中关于这方面的规定只有第39-43条,共计5条规定,而且规定的比较原则,不太利于操作,而从生活垃圾管理的全链条来看,只有源头的减量化和资源化才有利于后续分类后的减量化和资源化以及无害化。

建议三:建议《管理条例》在制度设计上要勇敢创新和突破。中央决定将深圳打造成中国社会主义特色先行示范区的要求中说到关键要在制度上创新,制度上创新包括法律制度上的创新。具体到困扰多年的生活垃圾管理问题,也应该在法律制度上勇敢创新。具体制度的设计建议和上位法的《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济法》及《清洁生产促进法》等充分衔接,尤其是在源头减量化与资源化上建议与《循环经济法》及《清洁生产促进法》充分衔接,但由于这两个法已经比较陈旧,所以建议总的原则下,制度设计上可以更加突破和创新。

建议四:主体责任制度设计上,建议充分强化企业和公民个人的主体责任,在生活垃圾源头的生产环节和后续的流通环节,充分强调生产企业和流通企业的生活垃圾管理主体责任;而在分类和弃置环节充分强调公民个人的生活垃圾管理主体责任。在生产环节倡导企业采买和使用环保型的原材料同时同意《管理条例》中将该责任延伸至分类和处置环节的规定;在流通环节倡导和要求互联网平台、物联网平台企业采买环保型包装材料,目的在于规制和解决目前备受诟病的大量快递包装问题导致的垃圾困境问题。只有这样,才能真正做到垃圾的产生、流通等环节的源头控制,因为目前的大量垃圾的产生源于生产企业的原材料不环保、过度包装及使用的包装材料不环保等原因,所以强调生产企业和流通平台的主体责任可以极大程度地将生活垃圾问题消解于源头阶段;同时也要强化公民个人的责任,关于公民个人的责任,法律上有明确规定,无论是《民法总则》还是《环境保护法》都有规定。 目前生活垃圾呈现由点状到面状难以收集和处置的分布状态,跟很多公民的环保责任心不强有很大关系。这方面现阶段主要靠宣传教育、意识倡导、行为倡导以及深圳正准备施行的激励措施等。

建议五:建议设计和制定大力开展环保原材料研发的制度。生活垃圾管理的根本在于管控好源头,力求生产原材料的绿色、环保、可降解非常重要,只有源头的减量化和资源化,才能实现后面环节的“三化”。所以加大力度开展环保原材料的研发意义重大,建议在制度上要求政府充分给予相应政策,用政策鼓励和支持科研院校大力研发环保的生产原材料,科技先行,环保科技产业也应该走在生活垃圾管理的前端。

建议六:建议制定用政策扶持环保原材料生产企业的经营生产及销售制度。科技研发的目的是为了生产,但是因为目前在环保原材料还没有普及的过渡阶段环保原材料往往成本高,售价也会不低,如果政府不扶持,生产企业和流通企业都会因为考虑到成本而不愿意采买,从而可能导致环保原材料的生产企业的生存难以为继,所以,为了加速环保原材料研发的科技成果的转化,建议用制度予以保障。

建议七:建议制定保障企业使用环保原材料进行生产和包装的扶持制度。建议用政府补贴、税收减免等措施来扶持采买环保原材料的生产企业和环保包装材料的流通企业。

建议八:建议采用多种手段大力扶持垃圾回收产业,改变目前的回收基本靠清洁人员个人的局面。在生活垃圾管理的末端,回收是非常重要的环节,而目前只靠个人回收和拆解的方式不利于生活垃圾管理的“三化”的实现。个人回收和拆解只会从其自身的利益出发,比如,如何好卖钱就如何做,同时由于拆解的不专业,拆解的过程中也会造成二次污染。比如经常看见路边拆解电器,电器的构成中就有不少重金属,会导致重金属污染,显然非常不利于垃圾处理的无害化原则的贯彻。

(本文根据2019年10月11日深圳市人大常委会立法调研会上陈旭绯律师发言的总结稿编辑,本观察仅代表机构和机构成员观点,如需引用,请注明出处

 

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