深.绿 |聊聊排污费
引语：2015年第一季度过去了，排污费调整的消息，悄悄地从上海、山西、河南、新疆等区域流转而出。本期轮值的小编就带各位了解在排污费征收背后，地方环保局做了哪些份内事儿，与排污者之间又是如何开展博弈的。
本期撰稿/崔祁嘉
排污费或许是普通居民与环保局之间最为直接的链接点。
普通居民产生的污染物基本是生活污水和生活垃圾，二者即普通居民缴纳“排污费”的构成。居民用水价格包括污水处理费，由供水公司收水费时一并收取。生活垃圾收运和处理费主要用于环卫部门清运垃圾和垃圾处理场运行，或与卫生费，或与物业费一起收取。
应该说，普通居民是地域上分布得最为广泛的小排污者。各类生产经营企业排污量更大、污染物浓度更高、污染物种类更复杂多样，是大排污者。二者的排污问题，都受到环保部门的监管。
从监管层面看，1996年我国修订了《水污染防治法》，2002年国家四部委发出《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，这两个关键性的节点，加速了我国各省市县城区对污水处理费和垃圾处理费征收的普及。主要针对生产经营者的《排污费征收使用管理条例》自2003年7月1日起施行以来，排污费就成了特指生产经营者的用词。
作为普通民众，似乎与环保局之间的交集要比生产经营企业们少得多，也不清楚环保局的工作细务。因而，日常谈论起日益严峻的环境问题，普通民众对环保局常有“不作为”的观感。
那么，在监管及征收排污费方面，地方环保部门究竟做了哪些努力？2014年夏天，借由学校给博士生提供的实践平台，笔者有机会到南方某县环保局实习了一个月，对地方环保局有了大致了解。
基础构成
县环保局一共下属5个部门34名成员。包括环境监察大队、环境监测站、污染物总量控制办公室、生态办公室、行政办公室，其中前四个是有对外服务或管理的部门。
环境监察大队职责之一是征收排污费、监督企业排污情况，职责之二是处理环境问题举报和纠纷案件等。
环境监测站，主要负责环境质量和污染物的常规监测，以及项目环评过程需要的环境质量现状监测和环保设施竣工验收监测等。
污染物总量控制办公室负责核发“排放污染物许可证”，分配、核算各单位是否完成总量控制和减排目标。
生态办公室的主要职责为审批建设项目环境影响报告书、公示环评结果以及验收项目环保设施“三同时”的落实情况，另一方面负责编制环保生态规划等。
笔者的实习岗位在生态办公室，协助工作人员整理生态县申报的材料。说白了就是一个闲职，工作内容为整理材料，向上申报，以获取“国家生态县”冠名。倒是室友在监察大队引起了笔者的兴趣。
上文提到环境监察大队的主要职责之一，即征收企业等经营者的排污费，这会直接减少企业的利润。我们都知道，对于经营者来说，经济利益最大化是最重要的。这就让人难免好奇：
企业会配合上交排污费么？
如果小企业承担不了这部分费用，地方环保部门拿他怎么办？
监察大队是如何确定哪个企业该交多少的？
最理想的状况是连续监控排污量，但实际上人力物力有限，如何确定排污费金额能让双方都认可？
会不会存在“看心情”定费用的情况？
……
四个阶段
排污费征收一共分申报、审核、核定、征收四个阶段。
申报阶段——每年年初进行一次，由排污者自主填报相应的《排放污染物申报登记统计表（试行）》，申报接下来的一年预计排污种类、数量，提交给当地环境监察机构。
审核阶段——也是年初进行一次，由环境监察机构对排污者申报情况进行审核，主要依据历史排污情况和接下来的生产情况审核。对符合要求的，环境监察机构向排污者发回经审核同意的《排放污染物申报登记统计表（试行）》等。
核定阶段——按月或按季度，环境监察机构按此频率核定排污者的实际排污情况，并向排污者送达《排污核定通知书（试行）》。
征收阶段——与核定阶段同频率进行，如果排污者对《排污核定通知书（试行）》无异议，环境监察机构确定排污费数额后，向排污者送达《排污费缴纳通知单（试行）》。排污者应当在指定期限内，到指定的商业银行缴纳排污费。逾期未缴纳的，环境监察机构在指定时限内下达《排污费限期缴纳通知书（试行）》。
（参见排污费流程图http://pwsf.jointsky.com/project/index05.asp）
其中，值得关注的是核定阶段的方式，这与合理、准确确定排污费密切相关。
在《关于排污费征收核定有关工作的通知》（环发[2003]64号）中规定，环境监察机构可以采用以下四种核定方式：
（一）排污者按照规定正常使用国家强制检定并经依法定期校验的污染物排放自动监控仪器，其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据；
（二）具备监测条件的，按照国家环境保护总局规定的监测方法监测所得的监督监测数据；
（三）不具备监测条件的，按照国家环境保护总局规定的物料衡算方法计算所得物料衡算数据。
（四）设区市级以上环境监察机构可以结合当地实际情况，对餐饮、娱乐、服务等第三产业的小型排污者，采用抽样测算的办法核算排污量。
变通之处
规定如上，实际情况总是更复杂的。环境监察大队在收取排污费时，存在很多“变通”之处。
首先，环境监察大队的核定工作就有很多不确定性。核定方式的首选自动在线监测仪器，成本不低，只有大企业才有实力安装和运行，即使安装了也可能不正常运行，所以说目前能真正规范操作的自动监测系统是比较少的。
环境监察大队可能选择第二种核定方式——联合监测站进行实际监测核定。然而，一个地方存在诸多企业，光靠监测站几个人（县级环保局的人员配备就是几个人包括采样员和测定员）来完成这些工作，也是不太可能频繁监测的。所以据说，该县一般一年监测一次。
如此问题来了，一年监测一次的结果可靠么？各位想必心中有数。
如果有些污染物监测站没有能力监测或者监测工作负荷过大需要简化核定方式，那么环境监察大队有可能选择第三种核定方式，即根据国家环境保护总局规定的物料衡算方法计算确定。
实际上，国家环保部（2008年前为国家环保局）至今仅制定了《燃煤锅炉烟尘和二氧化硫排放总量核定技术方法—物料衡算法（试行）》( HJ/T 69-2001)，其他行业和类型的排污如要采用物料衡算，多借助国家环保总局编著的《排污收费制度》一书，并非法定依据或标准[1]。
又如国家环保总局在2003年12月4日对重庆市环境保护局关于核定排污量问题的复函（环函[2003]344号）中所说，“对难以监测的污染物可以物料衡算的方式核定排污量。核定排污量可以参考相关行业的技术工艺手册等资料，结合具体排污单位生产工艺的实际状况，科学合理地确定物料衡算办法。确实难以确定或者地方环保部门与排污单位存在较大分歧的，应提供具体排污单位的生产工艺情况、有关技术资料、地方环保部门和排污单位各自认为应采用的物料衡算办法，由我局确定。”
现实是，物料衡算核定法依然比较模糊和随意，多需要地方环保局自行解决核算办法。以上确定排污种类和数量的方法，无论是低频率、抽样监测，还是采用物料衡算法计算，都给企业与地方环境监察机构就排污费征收数额的确定留下了博弈的空间。
涨价与打折
环境监察机构如何让各类排污者配合交费呢？这里面也有“技巧”。
笔者所实习的县城，有一些金属类制品的小作坊，如果真按照实际排污情况核算排污费，小作坊们的利润不足以承担，上处理设施的成本也是承担不起的。交不起排污费的小工厂们对当地的经济贡献却也不能忽视，不可能一一取缔。环保局每年又有几十万的排污费征收“目标”（后文详述），如果排污费征收额都减少到小企业能承担，这“目标”怎么完成？
于是，最后采取的策略就是大企业多收点，小企业少收点，以照顾企业、环保局、地方经济等各方利益。
如此，大企业就心甘情愿么？可能没有排放那么多污染物，却得交那么多排污费呢？这就涉及到了双方的博弈。
一种情况是，企业自己并没有实力拿出可靠地排污数据反驳环保部门，或者不愿意撕破脸以免地方政府在其他方面限制自己，所以也就认账。
一种情况是，比地方环保局通过“先涨价后打折”的策略，引导企业主动缴纳排污费。比如笔者所实习的县环保局就采用了此策略。
散工补贴
最后，我们来聊聊环保局为什么会有排污费征收“目标”？
刚被室友告知排污费征收还有“标的”时，笔者很诧异，排污费怎么会收的越多越好呢？那不是代表排污情况越糟糕么？
然而，对地方环保部门和地方政府来说，收的越多可能就代表工作完成情况越好，领导的业绩也就更好。
此外，在欠发达地区，基层环保靠吃排污费过日子，是政企博弈各链条上非常现实的一环。
实际上，国家财政部和环保部早在2003年出台的《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》(财建[2003]64)号中第一条第（二）点规定：
“环保机构按规定应当上缴的各项收费要及时足额上缴国库，支出纳入同级财政年度预算，实行“收支两条线”管理。
各级环保机构应当对超编的人员逐步进行清退，对超编人员，财政部门不予核拨经费。严禁将环保机构年度经费预算与其征收的行政事业性收费挂钩。”[2]
可见，排污费与环保部门工作经费是不挂钩的，排污费直接上缴国库，工作经费由本级政府财政支出。
但有些地方政府依旧把排污费与环保部门工作经费挂钩，笔者推测其中一个原因与上面提到的“超编人员”有关。如笔者实习的县环保局，监察大队和监测站都有多人是临时工。环保局很难增加人员编制，实际工作开展人手不够，只能聘请临时工，临时工的工资又不能得到财政部门的拨款，只能另想他法。
最后，笔者借用全国人大代表、河北环保厅厅长陈国鹰2015年3月9日接受媒体采访时的一段话来结束本文——“尤其需要注意的是，县以下环保部门正常的工作经费得不到保障，很多县只能靠收取企业排污费多少来定支出，虽然收支两条线符合规定，但随着环境治理力度加大，排污费收取会大幅降低，工作经费将来势必得不到保障，而且容易导致乱作为等问题。基层环保队伍的工作经费、执法经费仍需要财政的刚性保障。”[3]
陈国鹰说到了地方环保局的无奈之处。
参考资料：
[1] 《物料衡算法应成为技术法规》。2004.8.27.
http://hjj.mep.gov.cn/hjzf/200408/t20040827_60820.htm (环保部环境执法专题)。
[2] 关于印发《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》的通知。2003.4.8. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/gwy/200910/t20091030_180703.htm (环保部政府信息公开)。
[3] 《陈国鹰代表：基层环保不能靠吃“排污费”》。2015.3.9.
http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/09/c_1114577454.htm （新华网）。
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排污征收制度的现在与未来
引语：无论是哪一种制度，都有利弊，关键是改变意味着前进。哪一种更适合我国国情，更能有效保护环境，还要通过法规完善、试点效果来不断探索。
本期撰稿/崔祁嘉
政府设立排污费征收制度，初衷是希望通过排污费这一价格杠杆的作用，促进企业减少排污，并为环境治理埋单，以保护我们赖以生存的环境。可实际上，企业缴纳排污费通常比减少排污的投入成本少多了，即使目前提高了收费标准，仍然存在这样的问题，而且政府用于环境治理的成本也远高于收取的排污费[1]。
如财政部前任副部长朱志刚所说，征收排污费制度“演变成‘付费即可排污’的后果，无法对污染物排放总量实施有效控制；环境保护的责任过多倾向于政府一方，促使企业、政府间玩起‘猫捉老鼠’的游戏，环境质量难以改善。”[1]
那么怎样的制度设计能更好的改善环境质量、保护我们的环境呢？目前，广泛关注的两种方式——环境税、排污权交易制度，都在探讨和尝试中。
环境税的优势在于强制作用，可以更有效的刺激排污者减排控污、改善排污费收取率低的弊端、收取成本低，但也存在税率定制困难、可能过多增加企业缴税负担等不足[2]。
排污权交易是指，“在控制污染物排放总量的前提下，将一个企业节约下来的污染排放指标，作为商品出售给缺少排放指标的企业。举例说，如果A企业2008年的COD（化学需氧量，能够反应水的受污染程度）排污指标为1000吨，而事实上它只需排放800吨，那么，它就可以将富余的200吨通过交易中心与需要购买排污权的B企业进行交易，以求得更好的经济效益。”[3]这一方案的优势在于市场调节作用和总量控制思路，利于实现环境质量的改善。但就我国现况而言也面临着一系列困难，例如政府如何确定“科学核定区域内排污总量”，“如何保证政府初始分配排污权的公平”等问题[3]。因此，有学者提议，“我国在适当时机开征环境税，实行环境税与排污权交易两种手段的互补”等策略[4]。
近二十年来，政府部门也在这两方面同时努力。
有关环境税立法的最新动态是，2014年11月3日，“全国人大财经委获悉，财政部会同环境保护部、国家税务总局积极推进中华人民共和国环境保护税立法工作，已形成《中华人民共和国环境保护税法》（草案稿）并报送国务院”。
有关排污权交易的最新进展是，2014年12月16日，“环境保护部日前在上海召开了排污权交易和总量减排工作会议。会议旨在贯彻落实同年8月6日公布的《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，研究安排2015年减排工作和“十三五”减排规划思路，部署了进一步推进排污权交易试点和总量减排工作的总体要求和具体安排”[6]。
至于哪一种更适合我国国情，更能有效保护环境？恐怕还需要通过法规完善、试点效果来不断探索。
参考资料：
[1] 朱志刚《从付费即可排污到排污权有偿使用》。2006.3.16.
http://finance.sina.com.cn/roll/20060316/1446599534.shtml （南方周末）
[2] 《排污费成环保部门经费补贴和企业排污买路钱》。2014.7.28.
http://www.yicai.com/news/2014/07/3999222.html （第一财经日报）。
[3]《中国排污权交易迈向制度化》。2007.12.17.
http://cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83083/6662063.html （人民网）
[4] 张志仁。《环境税与排污权交易的对比与我国的实践应用的探讨》。2004 (2): 38-40. 《环境保护》。
[5] 《环保税的前世今生》。2015.4.8. http://www.cclpp.com/article_show.jsp?f_article_id=9973（中国企业法律保障网）。
[6] 《排污权交易和总量减排工作会议召开——推进交易试点和总量减排》。2014.12.16.
http://www.cenews.com.cn/sylm/hjyw/201412/t20141216_785146.htm （中国环境报）。
本文作者崔祁嘉是清华大学环境学院环境生物学研究所博士研究生，她主要从事再生水景观利用过程微生物监测及安全保障方面的研究。